湖南自考金融畢業(yè)論文：地方投資融資平臺(tái)問(wèn)題分析

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地方投資融資平臺(tái)問(wèn)題分析

摘要

投融資平臺(tái)的出資人是地方政府，其投融資行為必須堅(jiān)持政府投資的政策性取向，即應(yīng)主要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等社會(huì)資本不愿或無(wú)力介入領(lǐng)域的投融資任務(wù)。一般情況下，地方政府通過(guò)授權(quán)國(guó)有投資公司整合國(guó)有存量資源、資產(chǎn)、資金和資本搭建投融資平臺(tái)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，以提高政府投融資效率和公共產(chǎn)品供給質(zhì)量。盡管大多政府投資項(xiàng)目更側(cè)重于社會(huì)效益，但地方政府投融資平臺(tái)必須有明確的盈利前景，才能確保方政府投融資平臺(tái)的持續(xù)化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。

由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多投入量大、回收期長(zhǎng)，地方政府投融資平臺(tái)在實(shí)際運(yùn)行中面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，要建立投資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，在確保收益的情況下盡可能降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞:融資、對(duì)策、特征

第一章 地方投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀分析

1.1地方投融資平臺(tái)的特征分析

所謂地方政府投融資平臺(tái)，是指以實(shí)現(xiàn)地方政府意圖為目的，以項(xiàng)目盈利前景為基礎(chǔ)，以低風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制為保障，以地方政府注入的國(guó)有資源、資產(chǎn)、資金和資本作為種子資本，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，融通和引導(dǎo)社會(huì)資金，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)升級(jí)等領(lǐng)域重大項(xiàng)目建設(shè)的國(guó)有投資公司。如2009年末,全國(guó)地方政府融資平臺(tái)有8000多家,70%為縣級(jí)。地方政府融資平臺(tái)貸款余額7.38萬(wàn)億元,同比增長(zhǎng)70.4%,占一般貸款余額的20.4%。全年新增貸款3.05萬(wàn)億元,占全部新增一般貸款的34.5%。在7.38萬(wàn)億元融資總量中,約50%有足額土地抵押,約30%~40%政府貸款項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息。

1.2地方投融資平臺(tái)問(wèn)題分析

分稅制下地方政府財(cái)力不足。地方政府積極構(gòu)建融資平臺(tái)的主要原因在于1994年分稅制改革后地方政府與中央政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱(chēng)。平新喬指出中國(guó)1994年的分稅制改革極大地改變了中央政府和地方政府財(cái)政收入能力之間的對(duì)比,而支出責(zé)任之間的劃分并未作出相應(yīng)的調(diào)整。陳柳欽指出地方政府收入有限但支出責(zé)任卻很大,地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然帶來(lái)巨大的資金缺口。預(yù)算法要求地方政府保持收支平衡不得舉債,因此地方政府不可避免的通過(guò)組建地方政府融資平臺(tái)來(lái)投資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。陳柳欽發(fā)現(xiàn)1994年實(shí)行分稅制后,地方財(cái)政收入占比由1993年的78%急劇下降為44%左右,而地方政府財(cái)政支出比重卻僅下降了2%。表1顯示了1990~2009年我國(guó)各地政府財(cái)政自給能力情況,地方政府的財(cái)政自給能力呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢(shì),佐證了陳柳欽等的觀點(diǎn)。如表：

表1:1990-2009年我國(guó)各地方政府財(cái)政自給能力情況表

表來(lái)源：《地方財(cái)政研究》2010年第四期

地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來(lái)已久，但是投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年來(lái)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期的事情。2009年初中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。

地方官員考核激勵(lì)機(jī)制。周飛舟指出財(cái)政分權(quán)并不是影響地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵(lì)。中國(guó)地方官員不僅是經(jīng)濟(jì)參與人,而且是政治參與人。地方政府官員關(guān)心的主要是他們?cè)诼殬I(yè)生涯中的晉升或避免被淘汰出局。要在短期內(nèi)作出資源密集型政績(jī),攤派或加征各項(xiàng)稅費(fèi)雖然不會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù),但是這種方法有損政府官員聲譽(yù),因此,借債就成為一種突破已有預(yù)算約束的最佳策略。而向上級(jí)政府借債容易讓上級(jí)覺(jué)得下級(jí)官員沒(méi)有辦事能力,不利于下級(jí)官員的晉升,并且違約成本高,通過(guò)成立投融資平臺(tái)向下(商業(yè)銀行、企業(yè))借債便成為地方官員的最佳策略。

從2008年底以來(lái)，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2009年8月，全國(guó)共有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái)，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年初，全國(guó)各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬(wàn)多億元，到2009年5月末，總資產(chǎn)近9萬(wàn)億元，負(fù)債已上升至5.26萬(wàn)億元（絕大部分為銀行貸款），平均資產(chǎn)負(fù)債率約60%，平均資產(chǎn)利潤(rùn)率不到1.3%，特別是縣級(jí)平臺(tái)幾乎沒(méi)有盈利。

隨著地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，地方政府因區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的雙重職能,天然具有干預(yù)國(guó)有銀行信貸配置的沖動(dòng)。同時(shí),金融集權(quán)化的制度導(dǎo)致國(guó)有商業(yè)銀行對(duì)于地方政府是一種典型的公地,地方政府存在“過(guò)度放牧”的激勵(lì),形成了典型意義上的“公地悲劇”。越來(lái)越多的專(zhuān)家質(zhì)疑，由于地方政府投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時(shí)，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對(duì)地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對(duì)自己的融資平臺(tái)的負(fù)債情況都不清楚，一旦投融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財(cái)政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財(cái)政和商業(yè)銀行買(mǎi)單。

第二章 地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)框架體系的構(gòu)建與運(yùn)作方式

2．1地方政府投融資平臺(tái)的建設(shè)框架體系

建立完善的地方政府投融資平臺(tái)體系，對(duì)于滿足政府投融資需要，優(yōu)化國(guó)有生產(chǎn)要素配置效率、加強(qiáng)地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和提高國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)效率具有重要意義。

2.1.1地方政府投融資平臺(tái)的搭建方式

地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)要以政府為主導(dǎo)，遵循市場(chǎng)規(guī)律，運(yùn)用市場(chǎng)化手段，整合國(guó)有存量資產(chǎn)，建立和完善分工明確的體系。在具體建設(shè)中，要統(tǒng)籌地方政府所掌控的國(guó)有資源、資本、資產(chǎn)、資金，分析這些要素可市化場(chǎng)運(yùn)作或引入市場(chǎng)機(jī)制的程度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和政府戰(zhàn)略目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等領(lǐng)域，以現(xiàn)有國(guó)有投資公司為基礎(chǔ)，分類(lèi)、分期注人國(guó)有“四資”，搭建一批有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力的投融資平臺(tái)，形成布局合理、功能齊全、分工明確、運(yùn)營(yíng)規(guī)范的地方政府投融資平臺(tái)體系，進(jìn)行市場(chǎng)化資本運(yùn)作，提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率，推動(dòng)國(guó)有“四資”在引導(dǎo)社會(huì)資本投向、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.1.2地方政府投融資平臺(tái)的結(jié)構(gòu)體系

地方政府投融資平臺(tái)的結(jié)構(gòu)體系，可從投資領(lǐng)域、行政層次、設(shè)置數(shù)量等方面進(jìn)行分析。從投資領(lǐng)域看，地方政府投融資平臺(tái)的搭建可根據(jù)所承擔(dān)的行業(yè)建設(shè)任務(wù)進(jìn)行劃分。一般情況下，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)重點(diǎn)投向基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等領(lǐng)域的具有一定盈利性的重大項(xiàng)目，以確保能夠進(jìn)行持續(xù)融資和滾動(dòng)發(fā)展；而對(duì)于純公益性的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，可采用投融資平臺(tái)招標(biāo)選擇代建單位，由財(cái)政支付建設(shè)費(fèi)用。從行政層次看，地方政府投融資平臺(tái)一般包括省、市、縣三級(jí)。根據(jù)職權(quán)劃分，省級(jí)政府投融資平臺(tái)主要承擔(dān)全省性交通、能源、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和文化、科技、教育、衛(wèi)生設(shè)施等公共設(shè)施，以及扶持科技創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等領(lǐng)域的投融資任務(wù)；市級(jí)政府投融資平臺(tái)主要承擔(dān)城市交通、水務(wù)、電力、燃?xì)?、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施，以及土地開(kāi)發(fā)、園區(qū)建設(shè)、安居工程等方面的投融資任務(wù)；縣級(jí)政府投融資平臺(tái)主要承擔(dān)城鎮(zhèn)及園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資任務(wù)。從設(shè)立數(shù)量看，地方政府要根據(jù)建設(shè)需要和可以運(yùn)作的要素資源情況確定投融資平臺(tái)的數(shù)量。如果設(shè)置數(shù)量過(guò)多，不利于集中有限的要素資源支持中重大項(xiàng)目建設(shè)；如果設(shè)置數(shù)量過(guò)少，投資涉及過(guò)多領(lǐng)域，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高，而且影響投融資效率。一般情況下，省級(jí)政府可在主要基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)各設(shè)立一家投融資平臺(tái)，市級(jí)政府可設(shè)置2--3家城建綜合性投融資平臺(tái)，而縣級(jí)政府可設(shè)置1—2家投融資平臺(tái)。此外，地方政府投融資平臺(tái)的注冊(cè)資本金也要達(dá)到一定的限額，以確保有足夠的實(shí)力開(kāi)展投融資業(yè)務(wù)。

地方政府投融資平臺(tái)之間的組織結(jié)構(gòu)，可采取平行和垂直兩種模式。平行模式，即投融資平臺(tái)之間是平行關(guān)系，每個(gè)投融資平臺(tái)是獨(dú)立的市場(chǎng)投融資主體。垂直模式，即投融資平臺(tái)之間是垂直關(guān)系，由一家綜合性的投融資平臺(tái)控股各專(zhuān)業(yè)投融資平臺(tái)。相對(duì)而言，平行模式中各投融資平臺(tái)是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，激勵(lì)機(jī)制較好，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效率較高；但由于實(shí)力較小，難以承擔(dān)重大項(xiàng)目的大規(guī)模投融資